Onderzoek: Hoe wakker is de Raad?

Raden van toezicht treden wel degelijk corrigerend op als bestuurders in hun ogen verkeerde keuzes maken. Met wisselend succes, en alleen de mislukkingen halen de media. Een onderzoek naar beïnvloeding van de bestuurlijke besluitvorming.

tekst Hans Hoek

Als er in de zorg iets mis gaat, is de standaardreactie van politiek en pers: ‘de raad van toezicht heeft zitten slapen.’ Maar is dat wel zo? Of is de raad van toezicht klaarwakker, maar kan of durft hij geen nee te zeggen tegen slechte besluiten van de raad van bestuur?  C3 adviseurs en managers, de NVTZ en het Nationaal Register hebben onderzoek uitgevoerd om meer zicht te krijgen op de wijze waarop toezichthouders in de besluitvorming corrigerend optreden. Daaruit blijkt dat toezichthouders zeker niet zitten te slapen, maar zoeken naar de goede manier om betrokken te zijn bij de bestuurlijke besluitvorming en deze te beïnvloeden. Meestal lukt dat goed en soms niet. De mislukkingen komen in de krant, de succesvolle interventies niet. Het onderzoek laat zien dat die succesvolle interventies er zijn, maar dat het voor toezichthouders en bestuurders lastig is om het juiste evenwicht te vinden in het besluitvormingsproces.

Goedkeuring

Een van de belangrijkste bevoegdheden van de raad van toezicht is het goedkeuren van strategische bestuursbesluiten. Die goedkeuring moet vooraf plaatsvinden, dus de raad van bestuur kan niets doen totdat hij de goedkeuring van de toezichthouders heeft verkregen. De statuten bevatten meestal een uitgebreide lijst van bestuursbesluiten, die voorafgaande goedkeuring behoeven. De raad van toezicht is dus in staat veel zaken tegen te houden als hij vindt dat er geen sprake is van een goed besluit. Want tegenover goedkeuren staat afkeuren of meer formeel 'goedkeuring onthouden'.

Hoe gebruikt de raad van toezicht die sanctiemogelijkheid om ‘nee te zeggen’ door goedkeuring aan een besluit van de raad van bestuur te onthouden?

Wij onderzochten het door middel van een enquête en een aantal interviews. Aan 716 voorzitters van raden van toezicht in de gezondheidszorg is in de zomer van 2015 een vragenlijst voorgelegd. We kregen antwoord van 108 voorzitters (15%). We vroegen hen of ze bereid waren tot een interview, bij voorkeur samen met de voorzitter van de raad van bestuur. Uiteindelijk hebben we twaalf gesprekken gevoerd met voorzitters van raden van toezicht, waarvan elf tezamen met de voorzitter van de raad van bestuur. In één geval had het (meermalen) onthouden van goedkeuring geleid tot het ontslag van de bestuurder en hebben we met de voorzitter van de raad van toezicht over de achtergronden van dat conflict gesproken. De gesprekken vonden eind 2015 en begin 2016 plaats.

Nee zeggen

Iets meer dan 60% van de respondenten op de enquête geeft aan in de afgelopen drie jaar één of meer keer goedkeuring te hebben onthouden aan een besluit van de raad van bestuur. De redenen van de raad van toezicht om goedkeuring te onthouden, waren vooral dat de meerwaarde niet duidelijk was, dat er geen alternatieve scenario’s waren onderzocht of dat de risico’s onvoldoende in kaart waren gebracht. Het meest werd goedkeuring onthouden aan bestuursbesluiten rond strategiewijziging, fusie en samenwerking, financiën en vastgoed.

Het onthouden van goedkeuring heeft zelden geleid tot een conflict. In de meeste situaties nam de raad van bestuur een nieuw besluit, waarin rekening is gehouden met de kritiek van de raad van toezicht. Dat besluit werd wel goedgekeurd. Soms (circa 12%) was het ‘nee’ van de raad van toezicht voor het bestuur reden om het besluit in te trekken en niet verder te gaan met het onderwerp.

De bijna 40% respondenten die de afgelopen drie jaar wél alle bestuursbesluiten hebben goedgekeurd, geven in grote meerderheid aan dat de raad van toezicht zo intensief bij de voorbereiding van belangrijke besluiten is betrokken, dat correctie plaatsvindt voordat de formele goedkeuring aan de orde is. Dat was ook het beeld uit de interviews. Toezichthouders en bestuurders vinden dat de raad van toezicht bij voorkeur zo betrokken is bij het proces op weg naar het bestuursbesluit, dat het goed te keuren besluit geen verrassing meer is en dus goedgekeurd kan worden. De geïnterviewden zijn zich er wél van bewust dat er een risico is dat toezichthouders meegezogen worden in één bepaalde richting, waardoor ze aan het eind niet meer voldoende kritisch kunnen zijn op het eindresultaat.

Zowel uit de enquête als uit de interviews komt die zoektocht van bestuurders en toezichthouders naar voren: hoe trek je enerzijds samen op om tot een goed besluit te komen en hoe houdt de toezichthouder tot aan het eind voldoende kritisch vermogen om het besluit op al zijn merites te beoordelen? In de interviews worden voorbeelden gegeven van interventies van de raad van toezicht als de bestuurder – ook naar diens eigen oordeel achteraf - extern meegezogen werd in een proces van concessies doen. Zo had een raad van toezicht een besluit niet goedgekeurd, omdat dit gebaseerd was op mondelinge toezegging van de gemeente. De raad van toezicht vond echter dat de gemeente die toezeggingen schriftelijk moest vastleggen. Dat hielp de bestuurder om van de gemeente een schriftelijke toezegging te krijgen.

Gezichtsverlies

Zowel de respondenten als de geïnterviewden vinden in meerderheid dat in de normale verhoudingen tussen bestuur en toezicht past dat af en toe bestuursbesluiten niet worden goedgekeurd. Dat hoeft niet tot een conflict te leiden, behalve als het te vaak gebeurt zoals uit één interview met de voorzitter van een raad van toezicht blijkt. Maar ook al is het normaal, het blijft wel lastig. De bestuurder heeft lang aan de voorbereiding van het besluit gewerkt en daarbij contact gehad met interne en externe partijen. Als er dan ‘nee’ gezegd wordt tegen zijn besluit, kan dat tot gezichtsverlies en pijnlijke situaties leiden. We hebben het daar in de interviews steeds over gehad. Toezichthouders zijn zich bewust van dit effect, maar vinden dat geen reden om dan het besluit toch maar goed te keuren. Bestuurders vinden het meestal vervelend als deze situatie zich voordoet, maar maken er soms ook bewust gebruik van. In de interviews kwam een aantal keren naar voren dat het onthouden van goedkeuring uiteindelijk had geleid tot een betere deal met een externe partij. Bestuurders zijn zich er in toenemende mate van bewust dat ze het spel extern ook zo kunnen spelen - ‘we hebben pas een deal als mijn raad van toezicht deze heeft goedgekeurd’ - en bouwen dat in bij externe contractering.

Maar bestuurders geven aan dat ze het niet leuk vinden als de raad van toezicht goedkeuring aan hun besluit onthoudt. Gezichtsverlies is daarbij minder belangrijk dan het gevoel het eigen werk niet goed gedaan te hebben. Het omgekeerde speelt ook. In een aantal interviews gaf de bestuurder aan dat hij vond dat de raad van toezicht zijn werk niet goed had gedaan en ten onrechte nee had gezegd. Dat had tot stevige gesprekken geleid, waarin uiteindelijk wel overeenstemming was bereikt met de raad van toezicht als geheel, maar sommige toezichthouders - soms ook tot ergernis van de voorzitter - bleven volharden in hun kritiek, al legden ze zich bij het nieuwe besluit neer.

Klaarwakker

We hebben niet de pretentie met dit onderzoek een algemene uitspraak te doen over het functioneren van toezichthouders in de zorg. Daarvoor is de steekproef te klein. Maar de resultaten van de steekproef komen overeen met de praktijkervaringen van C3, NVTZ en Nationaal Register. Toezichthouden is geen erebaantje meer, maar hard werken en steeds opletten. Toezichthouders en bestuurders zijn steeds op zoek naar een goed samenspel, waarin de onderlinge verhoudingen duidelijk zijn en constructief worden gebruikt. De verhoudingen moeten voorkomen dat de bestuurder zijn zin kan doordrijven en de raad van toezicht monddood maakt. Anderzijds moeten ze voorkomen dat de toezichthouders risicomijdend gedrag vertonen uit angst voor aansprakelijkheid. Evenmin kan de toezichthouder zich opstellen als de baas van de raad van bestuur of diens werk overdoen.

De interviews en de praktijkervaringen laten zien dat wakkere toezichthouders en bestuurders zich bewust zijn van de complexiteit van het besluitvormingsproces en de valkuilen daarin. Bij ieder besluit dreigt het risico van bias en het niet zien van alternatieven. Dat risico wordt groter als de raad van toezicht vanaf het begin bij het besluitvormingsproces betrokken is, omdat dan kritische reflectie aan het eind lastiger is. Anderzijds voorkomt voortdurende betrokkenheid dat de raad van toezicht aan het eind geconfronteerd wordt met een besluit, waar nee tegen gezegd moet worden.

Slapende toezichthouders zijn volgens ons een fictief probleem. Het gaat om goede besluitvorming in het juiste samenspel tussen bestuur en toezicht. Dat gaat meestal goed en soms mis. Die missers moeten niet bepalend zijn voor het algemene beeld.

Het onderzoek dat ten grondslag ligt aan dit artikel, is gedaan in een samenwerking tussen C3 adviseurs en managers, de NVTZ en het Nationaal Register.

Aanmelden

Meld u aan met uw LinkedIn-profiel om aan de dialogen deel te nemen.

Log in met LinkedIn

Lucide Tweets

TdeW
TdeW

RT @lucpluijmen76: Lezenswaardige beschouwing van Hans Hoek (@LucideNL, mrt 2014) "Goed toezicht maakt slecht (zorg)bestuur niet beter" htt…